Antecedentes

Es un hecho que la actual coyuntura de recuperación económica impone un gran esfuerzo para los países en desarrollo con el fin de mejorar la conducción de la política económica, buscando generar el mayor crecimiento económico posible y el mayor impacto de las políticas sociales hacia la búsqueda del bienestar social o colectivo, dadas las restricciones de los recursos públicos con los que cuenta el Estado. La crisis financiera más fuerte experimentada por el mundo en los últimos 80 años, se desencadenó en el cuarto trimestre del 2008, con el “estallido” de la burbuja inmobiliaria en los Estados Unidos de América, seguido, casi inmediatamente, por otros centros financieros mundiales, cuyas inversiones fueron fácilmente “destruidas” por las pérdidas en las bolsas internacionales de valores.

La política fiscal en el último año, por necesidad apremiante de las autoridades económicas y políticas del país, fue expansiva (mas no anti cíclica, estrictamente hablando, debido a que la expansión de gastos públicos se hace recurrente)1 al aumentar los gastos públicos en momentos en que la producción interna estaba cayendo fuertemente y al caer los ingresos tributarios (no por voluntad propia del gobierno, sino por efecto de la fuerte caída de la producción interna que es, grosso modo, la base sobre la cual recaen los impuestos). Asimismo, era clave en ese momento para el gobierno fortalecer las políticas sociales con el fin de que esta recesión internacional no deteriorara los niveles de pobreza. El efecto global fue la generación de un fuerte déficit fina nciero que alcanzó el 3% del PIB al nivel del Gobierno Central en 2009, siendo éste un superávit financiero del 0,2% un año atrás (a diciembre del 2008).

Política Fiscal

La política fiscal es el uso, por parte de las autoridades económicas, de un conjunto de instrumentos para el logro de metas en diversos campos, sean estos sociales o económicos, en un determinado país. Dentro de estos instrumentos se pueden citar: a) los ingresos tributarios, su estructura y administración; b) el gasto público y su estructura; c) el presupuesto público, como autorización de gasto en un determinado periodo de tiempo; y d) la utilización y administración de la deuda pública (interna y externa) de tal forma que ésta sea sostenible en el largo plazo, con el propósito de que la economía pueda realizar aquellas inversiones prioritarias desde el punto de vista de la sociedad como un todo para mejorar el bienestar presente y futuro de su población y que, de otra manera, no sería factible realizarlas.

Una política fiscal es pro cíclica cuando el Gobierno aumenta (reduce) sus gastos públicos (G), reduce (aumenta) sus impuestos (T), o hace ambos simultáneamente durante la etapa expansiva (recesiva) del ciclo económico. Con ello, (G-T) aumentaría (disminuiría) y la demanda agregada también lo haría, manteniendo todo lo demás constante, haciendo que el producto se expanda (contraiga) mucho más rápido, vía el multiplicador del gasto y/o generando inflación; esto es, aumentando las fluctuaciones del ciclo económico. Por su parte, se dice que una política fiscal es anti cíclica cuando el Gobierno aumenta (reduce) sus gastos públicos (G), reduce (aumenta) sus impuestos (T), de tal forma que (G-T) aumentaría (disminuiría) en la etapa recesiva (expansiva) del ciclo económico. Con ello, la política fiscal tendería a reducir las fluc tuaciones del ciclo económico.

Sin embargo, debe aclararse que, cuando la expansión del déficit público (G-T) se hace recurrente (esto es, que los gastos, una vez hechos, siguen apareciendo en el futuro, año con año) en un contexto recesivo, estrictamente hablando, esta no sería considerada una política anti cíclica sino expansiva. Para que fueran políticas fiscales anti cíclicas, se requiere que los programas de gasto público fueran temporales.

Sostenibilidad del Endeudamiento Público

Cuando se dice que “la deuda pública está bajo control”, o que es “sostenible”, esto significa que una economía es capaz de enfrentar sus obligaciones en la forma pactada; esto es, su grado de endeudamiento público es tal que la razón deuda pública/PIB está en un nivel prudente, dados el superávit (o déficit) primario/PIB, las tasas de interés aplicables a la deuda pública y el crecimiento económico en el plazo relevante.

Ante la posibilidad de reducir el grado de endeudamiento público, las autoridades económicas deben evaluar el costo-beneficio de dicha decisión desde un punto de vista del bienestar económico de sus habitantes en el mediano/largo plazo, dado que, aunque parezca contradictorio, un coeficiente de endeudamiento público muy bajo (en relación con el PIB) puede no ser óptimo para una sociedad en su conjunto. A veces acumular granos para los tiempos de vacas flacas es sabio, pero más allá de cierto punto esto podría generar sus problemas al hacerse muy costoso desde el punto de vista social.

Resultados Fiscales

El desempeño fiscal de la economía costarricense en el periodo 2000-2008 había venido mejorando casi de manera continua. La carga tributaria (medida como ingresos tributarios del gobierno central en relación con el PIB) pasó de aproximadamente un 12,3% en 2000 al 15,6% en el 2008. Los gastos primarios (esto es, gasto público total neto de intereses) pasaron de un 11,8% en el 2000 a un 13,5% en el 2008. Por su parte, los gastos por intereses de la deuda pública aumentaron del 3,6% en 2000 al 4,3% en el 2003; iniciando, a partir de ese momento, una reducción que los llevó al 2,2% en el 2008.

En concordancia con lo anterior, el superávit primario ha venido en continuo ascenso en el periodo 2000-2007, al pasar de 0,6% en el 2000 al 3,7% en el 2007, con la excepción del 2002. Para el 2008, este indicador bajó a 2,4% como consecuencia, principalmente del aumento en los gastos primarios ese año (en 1,7 p.p.), a pesar de un ligero aumento en la carga tributaria (de 0,4 p.p.). En el 2009, la carga tributaria bajó a 13,7% del PIB, los gastos primarios se incrementaron a un 14,6%, todo lo cual hizo que el superávit primario del Gobierno Central se convirtiera, más bien, en un déficit primario de 0,8% del PIB, primer déficit primario desde 1994 (cuando se dio la quiebra del Banco Anglo Costarricense). El resultado financiero del Gobierno Central, de acuerdo con datos del Ministerio de Hacienda a marzo 2010, se estima, para el 2009, en un déficit (base caja) del 3,0% del PIB.

La evolución de las finanzas públicas entre el 2008 y el 2009 ha sido fuerte y adversa, sin embargo, ha estado bajo un relativo control. Por una parte, se redujeron en el 2009 los ingresos tributarios del Gobierno Central al pasar de alrededor de 15,9 a 13,7 por ciento del PIB. Por otra, el gasto en sueldos y salarios aumentó en aproximadamente 1 p.p. del PIB, al pasar de 4,6 en 2008 a 5,6 en 2009, equivalente a una variación anual del 21,6%. Los gastos en pensiones también aumentaron, aunque levemente, al pasar de 2,1% del PIB en 2008 a un 2,3%, significando una variación anual del 10,1%.

Dilema de Política Fiscal

El dilema de política fiscal con el que se enfrentan las autoridades económicas en el momento en que el país salga de la etapa de recesión económica es si ajusta (a la baja) el gasto público para volver a los niveles previos a la crisis o si ajusta (al alza) la carga tributaria de tal forma que se regrese al mismo nivel promedio de equilibrio (o pequeño déficit) financiero del Gobierno Central del periodo 2004-2008, por ejemplo.

Una forma de resolver este dilema (que es más de carácter político que técnico) es no hacer nada en el corto plazo (es decir, no reducir gasto público a los niveles pre crisis, ni aumentar carga tributaria en los próximos dos años por ejemplo, más allá del efecto del crecimiento económico sobre la recaudación tributaria), lo cual implicaría tener que aceptar una mayor carga de deuda pública a PIB en el mediano plazo, mientras la economía logra encaminarse hacia una senda de alto crecimiento en el mediano y largo plazo. Llámese a esta la Opción 1 de política fiscal.

Otra, llámese esta Opción 2, sería enviar a la Asamblea Legislativa un paquete tributario para ampliar la base imponible del impuesto sobre la renta y convertir el impuesto de ventas en un impuesto al valor agregado, así como mejorar la eficiencia (mediante políticas administrativas e incorporando la tecnología de información y comunicaciones) en la recaudación tributaria; lo anterior, sin aumentar las tasas impositivas.

Una tercera posibilidad, llámese a esta Opción 3, sería enviar a la Asamblea Legislativa una fuerte reforma del sistema impositivo, de tal forma que, además de lo indicado en la opción previa, se busque aumentar la recaudación tributaria mediante incrementos en las tasas impositivas (de renta, de ventas o de valor agregado, entre otros). Esta última solución sería la más arriesgada de las tres pues el impacto en la economía podría implicar que la salida de la recesión fuera lenta en el mediano plazo.

Evolución del Endeudamiento Público en Costa Rica

La deuda pública total (incluyendo el SPNF2, el SPF3 y el BCCR) es de US$12.862,6 millones equivalentes a un 43,9% del PIB al cierre del 2009. De este monto, US$3.582,9 millones corresponden a la deuda pública externa (un 12,2% del PIB) y US$9.279,7 millones (equivalentes a 5.319.886,6 millones de colones) corresponden a la deuda pública interna (un 31,7% del PIB). La sustitución de deuda externa por deuda interna (como se muestra en el Gráfico 1) que se ha venido dando durante 2000-2006 llegó a estar cercana a una razón de 2:1. En 2006-2008 la deuda pública interna bajó fuertemente desde un 36,1% en 2006 hasta un 27,8% del PIB en 2008, en tanto la externa se redujo, en ese mismo periodo, de 16,2% al 12,5% del PIB.

Sostenibilidad del Endeudamiento Público en Costa Rica 2010-2014

La sostenibilidad del endeudamiento público se puede analizar en casos. El primer caso plantea la opción 2 de política pública y varios escenarios de la dinámica de la deuda (optimista, neutral y pesimista) y un segundo caso estudia la situación de una opción 1 de política con un escenario pesimista 2. Estos casos se explican a continuación.

Para el primero, en el periodo 2010-2012, en una senda de fuerte aumento de su endeudamiento público (especialmente, debido a la deuda interna), pero dentro de sus límites de sostenibilidad, según un escenario Neutral (crecimiento del PIB del 4 por ciento, tasa de interés del 6 por ciento y un déficit primario del 1 por ciento respecto al PIB), llevaría a que, al 2012, la razón deuda pública/PIB llegue aproximadamente a un 52 por ciento, alrededor de 10 p.p., por debajo del límite máximo de endeudamiento público, estimado para este estudio en un 62,7 por ciento del PIB. Para el periodo 2013-2014, suponiendo una mejora en las condiciones económicas internacionales y una reforma tributaria para ampliación de la base gravable y transformación del impuesto de ventas en impuesto al valor agregado, así como mejoras en la eficiencia de la recaudación tributaria (esto es, una reforma tipo Opción 2), se espera que el crecimiento se eleve al 6% anual, una tasa de interés real de la deuda de un 7% y el superávit primario fuera del 1,5% del PIB. Así, la senda de la razón deuda pública a PIB sería hacia la baja, llegando en 2014 a un 51,5% del PIB (ver Gráfico 2).

En el escenario Optimista, se tiene que, para el periodo 2010-2012 (al suponerse crecimiento del PIB del 4 por ciento, superávit primario del 0 por ciento y tasa de interés de la deuda del 6 por ciento), se nota que la tasa de endeudamiento tiende a incrementarse, al pasar de alrededor de 43,9 en 2009 a un nivel de 47,7 por ciento del PIB en el 2012. A partir de ese año, suponiendo la mejora en las condiciones económicas internacionales (en el cual se asume un crecimiento del 6 por ciento) y una reforma tributaria tipo Opción 2, se proyectaría un mayor superávit primario (del 2,5 por ciento), así como una tasa de interés real implícita en la deuda pública total del 7 por ciento. Las condiciones económicas proyectadas bajo este escenario implican que la tasa de endeudamiento se reduciría del 47,7% del PIB en 2012 a aproximadamente un 44,3 por ciento del PIB en el 2014 (ver gráfico 2).

Si se asume el escenario Pesimista en el periodo 2010-2012 (el cual supone un crecimiento del 2,5 por ciento, un déficit primario de 2 por ciento y tasas de interés para la deuda pública del 6 por ciento), se presenta una tasa de endeudamiento público más ascendente que la del escenario Neutral, al pasar de alrededor de 43,9 por ciento del PIB en 2009 a cerca del 56,1% en 2012; todo ello consecuencia de los bajos niveles de crecimiento y el fuerte déficit primario. Para el periodo 2013-2014 (suponiendo una tasa de crecimiento del 4 por ciento, así como una reforma tributaria tipo Opción 2, pero con menor grado de contención del gasto público, lo cual generaría tan solo un superávit primario del 1 por ciento del PIB y tasas de interés del 7 por ciento), la dinámica del endeudamiento tiende a reducir su tasa de crecimiento respecto al periodo 2010-2012 pero, aunque dentro de un ámbito sostenible, su nivel se acercaría en el 2014 a un monto del 58,14 por ciento del PIB (ver Gráfico 2), unos 4,5 p.p. por debajo del límite máximo de endeudamiento público (62,7%).

Para el segundo caso (escenario Pesimista 2 (la cual asume la Opción 1 de política fiscal), se supone un déficit financiero del SPNFR/PIB del 4% en 2010-2014; el endeudamiento público externo aumenta de forma leve, básicamente por la consideración de nuevos empréstitos con organismos como el Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial4, dándose casi todo el incremento en el endeudamiento vía deuda interna. La tasa de interés implícita, al forzarse una mayor colocación de deuda pública interna en el mercado doméstico, iría al alza, llegando a ser de 8,92%5. El crecimiento económico se asume relativamente bajo (3% para 2010-2012 y 3,5% para 2013-2014), pensando en una salida más lenta de la crisis financiera internacional.

Bajo estas circunstancias, la deuda pública interna (DI) experimentaría un fuerte incremento entre el 2010 y 2014 de aproximadamente unos 7,7 p.p. del PIB, pasando del 31,7% en 2009 al 39,4% en 2014, lo cual es un ajuste relativamente alto, dada la historia reciente en la evolución de este indicador. La deuda pública externa tendría, como se ha supuesto previamente, un leve aumento de alrededor de 2 p.p. del PIB, llevándola del 12,2% en 2009 al 14,2% en el 2014. En el agregado, la deuda pública total pasaría del 43,9% al 53,6% del PIB en este periodo, para un incremento de alrededor de 9,7 p.p. del producto interno bruto (Gráfico 3).

Gasto por Intereses en el Escenario Pesimista 2

Aunque la senda de sostenibilidad de este escenario (Pesimista 2) se mantiene válida (pues el límite máximo de endeudamiento sería aún mayor al nivel de endeudamiento público al 2014), debe tomarse en cuenta que los gastos por intereses serían fuertemente afectados, si se parte de que la mayor necesidad de financiamiento del déficit fiscal requiere mayores colocaciones de deuda interna en el mercado, creando presiones al alza en las tasas de interés domésticas, capturadas por medio del fuerte aumento en la tasa de interés implícita en la deuda pública total que pasaría del 5,5% en 2009 al 8,9% (el promedio 2009-2001 que fue de 6,9% más 200 p.b.).

Con base en estas consideraciones, se hizo una estimación de los gastos por intereses en relación al PIB en función de la tasa de interés implícita en la deuda pública total. De acuerdo con los resultados, el gasto total de intereses como proporción del PIB pasaría del 2,2% en 2009 al 4,7% en 2014; esto es, un incremento en este rubro del 118% en este periodo. Dado que el mayor incremento del endeudamiento público total ocurre como resultado del ajuste en la deuda interna, esto se ve reflejado también en una fuerte alza de los gastos por intereses asociados a esta última, al pasar de alrededor del 1,6% en 2009 al 4,1% en el 2014, para un crecimiento porcentual en el periodo del 152%.

En síntesis, bajo estas circunstancias, la deuda pública total incrementaría de aproximadamente 44% del PIB en 2009 a cerca del 54% en el 2014; esto es, un crecimiento de alrededor de 10 p.p. del PIB, de los cuales a la deuda pública interna se le atribuiría un 80% del ajuste. En este escenario Pesimista 2, los gastos por intereses de la deuda pública total representarían alrededor del 34% de los ingresos totales del gobierno central al 2014 (tomando como base el 13,7% registrado en 2009).

Dilemas y Retos de Política Fiscal en Costa Rica 2010-2014

Habiendo estudiado los casos con sus respectivas opciones y escenarios, parece sensato indicar que la solución que den las autoridades económicas de Costa Rica esté, más bien, en las primeras dos opciones; descartándose, en la coyuntura actual, la Opción 3. Por su parte, entre las primeras dos, pareciera que el no hacer nada (Opción 1) tiene un fuerte impacto para las finanzas públicas en términos del incremento en los gastos por intereses atribuibles a la deuda pública interna, pensando en que, con una carga tributaria de apenas un 14 p.p. del PIB, destinar más de 4 p.p. para pagar intereses implicaría que el Gobierno Central tendría, para todo lo demás (esto es, sueldos y salarios, pensiones, transferencias, etcétera), escasamente 10 p.p. del PIB.

Otra consideración sobre este punto es que las autoridades económicas deben encontrar formas ingeniosas para llevar recursos frescos al erario público con el fin de financiar aquellas promesas de campaña (seguridad ciudadana, red de cuido, entre otras) que tuvieron alta resonancia entre el electorado. Dado esto, pareciera razonable el que haya una fuerte necesidad de recursos y, quizá, la Opción 2 sería el camino a tomar a partir del 2011.

En cuanto al endeudamiento público responsable, éste debe ser considerado un instrumento de desarrollo. En la práctica, esto debería hacerse asignando prioridades a aquellas inversiones con la más alta rentabilidad social, no sólo con la más alta rentabilidad financiera. En algunos países, esto se hace por medio de decisiones políticas (a veces muy acertadamente y a veces no tanto). De acuerdo con las mejores prácticas, esta evaluación de prioridades de inversión debe ser implementada por medio del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), ubicado, en el caso de Costa Rica, en el MIDEPLAN.

Según los casos estudiados (exceptuando el Pesimista), a pesar del aumento en el endeudamiento público con relación al PIB y su posible evolución para los próximos cuatro años, es de esperar que Costa Rica continúe en una senda de sostenibilidad en el mediano plazo, al menos, hasta el 2014. En el caso del escenario Pesimista, aunque literalmente estaría por debajo del límite máximo del 63% del PIB, en la práctica un endeudamiento del 58% del PIB estaría muy cercano a dicho límite y, quizá, siendo conservadores, este escenario debe clasificarse en el margen de la insostenibilidad, especialmente si se piensa en las implicaciones para el Gobierno Central por el pago de intereses correspondiente. De hecho, niveles de endeudamiento por encima del 55% del PIB ya serían bastante preocupantes para algunas autoridades económicas de Costa Rica.

Debe recordarse que para estos tres anteriores escenarios, se supone el que las autoridades económicas logran una reforma tributaria tipo Opción 2. Sin embargo, bajo la ocurrencia del escenario Pesimista 2, que supone políticas fiscales del tipo Opción 1 (No hacer Nada), la economía costarricense, aunque no parece verse expuesta a riesgos de insostenibilidad al final de los próximos 4 años, debería preocuparse por la fuerte subida en los gastos por intereses atribuibles a la deuda pública interna. En otras palabras, el impacto económico (costo para el país) de adoptar una política fiscal como la Opción 1, parecería ser importante en términos del gasto por intereses que esto implicaría al 2014 y por lo que debió dejarse de hacer para poder cumplir con las obligaciones financieras de la deuda pública por parte del Gobierno.

De más largo plazo, queda el reto de buscar una Reforma del Estado para evaluar aquellos aspectos que, de acuerdo con la práctica en Costa Rica, hace el Estado y que: a) debería continuar haciendo; b) debería continuar haciendo pero de una forma más eficiente; c) no está haciendo pero debería hacer; y d) no está haciendo pero tampoco debería, en el momento actual, hacer.

1. Esto es, gastos que, una vez hechos, se dan año con año. Para que fuera anti cíclica, la política fiscal debería hacerse por medio de programas estrictamente temporales (tipo one shot) que ocurrirían una sola vez y no se repetirían a futuro.


2. SPNF: Sector Público No Financiero


3. SPF: Sector Público Financiero


4. Básicamente, significa un aumento de alrededor de 2 p.p. del PIB al 2014.


5. SPF: Sector Público Financiero

NOTA: */ Este artículo es un resumen del documento que con este mismo nombre está en proceso de publicación como parte del Libro Anual por la Academia de Centroamérica (http://www.academiaca.or.cr) y se espera esté disponible a partir de agosto 2010.